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国际援助承诺的虚与实

作者:黃一展 阅读量:5723 发布时间:2022-08-03 00:06:39

由美国在背后撑腰的世界银行、亚洲开发银行等,或是新出炉的PGII来操作,不一定会更好,顶多就是相比于中资,这些西方资本的透明度和制度化比较高一些,且有更多私人资金愿意共襄盛举。 

联合国、世界银行乃至大国政府,对国际援助所开的支票,最后到底兑现了多少?

6月底在德国甫结束的七国集团(G7)峰会,除了几个时下比较热的议题:俄乌战争、全球通胀、后疫情复苏等,美国总统拜登抛出的“全球基础设施投资伙伴关系”(PGII),宣称五年内要筹集6000亿美元的费用,用作发展中地区的基础建设投资。这笔巨款的主要来源,美国要负责其中2000亿美元,美国期待欧盟负担3000亿美元,剩下1000亿美元则是向私人部门募集。

这种画大饼的政治语言,在当代的民主政治乃至国际关系中很常见,动辄夸下海口的巨资,宣称要投入某些领域来大兴土木、振兴经济等。不免令人好奇,这些钱到底哪来?若真的筹集了好几千亿元,是怎么投入到所谓的发展中国家基建上?

拜登所抛出的PGII,细看内容主要是聚焦在气候相关议题、教育与性别平等、卫生基建和数码化转型等,倒也符合主流价值观的趋势。拜登政府也顺势提出几个指标型,甚至已经计划执行的专案,包括在非洲建置太阳能电厂,对塞内加尔提供技术援助,东南亚地区的能源交易与基建,再来就是资助世界银行的儿童基金。

从上述披露的新闻资料,不难看出美国有意主导一切,且还有股浓浓的与中国一带一路竞争的意味。在非洲最大的太阳能投资项目(超过20亿美元),便选中了毗邻大西洋的小国安哥拉,为什么呢?安哥拉在2017年政权更替后,已从亲中逐渐转向亲美。再者,拿下安哥拉也有指标性意义。由于过去长期以石油出口换取中资,获取巨额融资,占2000年至2020年中国对非洲总贷款额度的25%以上,北京也一度把这样的“安哥拉模式”视为中非合作典范,如今爆发多项债务违约,伴随新政府整饬贪腐,多项中资的大型建案烂尾,雇佣关系终止,旅居安哥拉的中国人也从全盛时期几十万人,现在不到2万。

如此种种,自然让美国有趁虚而入的机会,这是拜登力挺用PGII的基金,资助安哥拉兴建超大型电厂的原因。非洲确实也是发展太阳能的好地方,像摩洛哥、西萨哈拉、加纳、南非等,这几年纷纷透过招引外资,有不少成功案例,故在安哥拉投入太阳能基建,风险也相对可控。

至于东欧和东南亚,乃至对特定组织的金援,除了扶植亲美势力与扩展影响力之外,很多也都是原本美国政府承诺的额度,如今借由G7与PGII再炒一波话题之余,也算是履行过去答应要给的资金(至于有多少真正落实到项目上,又另当别论),并进一步引导美国企业落脚世界各地。这点,其实中美两国的根本心思一样,都是在争做全球霸主的地位。

国际政治很复杂,特别是与那些较不发达的地区国家往来,很多事情不见得可以透明处理,且多半都不好追踪与咎责。这是国际援助与这类超大额基建常见的现象,也一直为人所诟病。不过,我们了解了“金援”背后的动机后,接下来也让人好奇的问题是,PGII这6000亿美元到底是怎么来的?又会以什么样的形式,用于所宣称的建设项目上?

以美国自己要担负的2000亿美元来看,这钱是透过类似“特别预算”的方式,让行政部门(特别是国务院)得以自由运用,当然必须在国会的监督之下。国内要如何筹钱?最理想的方式当然是透过税收与联邦政府的年度预算,提拨相应的比例,若仍有不足,则以追加预算或向民间筹资等手段;再不行,就干脆让政治支票无法兑现,说好要盖的基础建设,可以因为种种原因停摆,反正那也是所在国政府自己得收拾的烂摊子。等到下一次地缘政治竞合的时候,大国自然又会开始画大饼,届时,或许可以延续这些尚未完成的建设案。

与之相似,但比较偏向对“自己人”进行援助的方案,例如因为疫情,欧盟执委会通过的7500亿欧元振兴方案;又或是台湾蔡英文政府的“前瞻计划”与前朝马英九政府的“爱台十二建设”,大多都是透过举债,或以特别预算的方式来应对紧急危难,并减少出其不意的黑天鹅事件对经济与社会造成的冲击。这样的钱,用在人民有感的地方,自然还算说得过去,也常在早于预计的期限就花光殆尽。毕竟由俭入奢易,无论这些纾困方案或搞出来的建设,是否真的有达到预期的效益。

发展中国家容易落入“债务陷阱”

国内是一回事,但要说到“援外”,像是PGII或一带一路,把富裕国家的钱,拿去投入在发展欠佳的地区时,这笔账就得好好算一算了。与其说是投资,其实大部分会是以低利贷款的方式,透过转了好几手的国际机构,“借”给这些需要兴建基础建设的国家。这也是为什么很多分析会指出,发展中国家容易落入“债务陷阱”,举凡最近刚破产的斯里兰卡、孟加拉连接首都的大桥、泰国的高铁、缅甸的港口等等,都因为一带一路的“投资”,而面临潜在巨额的债务。这部分,由美国在背后撑腰的世界银行、亚洲开发银行等,或是新出炉的PGII来操作,不一定会更好,顶多就是相比于中资,这些西方资本的透明度和制度化比较高一些,且有更多私人资金愿意共襄盛举。

这些针对落后地区的大规模投融资计划,除了有国家或地区(例如欧盟)预算予以支持之外,引进私人部门的资本,也是惯用手段。举凡公私合作(简称PPP)或民间兴建营运后转移模式(简称BOT)等,很多时候也都会用来弥补政府预算的不足,以及将部分投资风险转嫁给企业。

这些接受投资的国家,就必须承诺让出某些权利(例如铁路的经营权,港口的使用权等),甚至在还不了贷款时,还得面临被迫发行主权债券,或让境外势力介入本国的财政与货币政策。这并不是新鲜事,当年亚洲金融风暴,韩国为了取得国际货币基金组织(IMF)的贷款,几乎屈辱性地接受了诸多严苛条件,包含厉行紧缩政策,IMF派员进驻政府机关,韩国主权受到极大限制。韩国当年是挺过来了,如今这些接受援助贷款的东南亚、中东与非洲国家,是否真能迈向已开发国家之列,摆脱中等收入陷阱?至于这些国家常见的贪污腐败、政商勾结等现象,又是另外的问题了。

如果只看这些“金援”表面所宣传的话语:“超过4亿亚洲人生活缺乏电力;超过3亿人没有安全的饮用水;超过15亿人没有基本的卫生设备”,一定会非常感动,认为支持这些地方的基建是很棒的事。但当考量到每一笔资金背后潜藏的政治势力,以及在金融架构上可能隐含的债务陷阱时,或许复杂度就产生了。更别说,这些动辄几百亿几千亿美元的承诺,很多时候,为的是抢占国际舆论的能见度,以及对盟邦表达一个态度,至于是否真的资金到位,执行所有项目开发,中间还有重重关卡。

也就在一年前的G7峰会上,同样元首齐聚,热热闹闹地宣布启动“全球基建设施及投资伙伴关系”,以及由美国主导的“重建更好世界”(简称B3W),打算由民主国家来主导,以高标准、价值导向的方式,帮助改善发展中国家,总价值超过40万亿美元的基础设施,是不是言犹在耳?如果确实顺利执行,又何必再来一个PGII呢?

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